Contexte

La loi de 1974 sur le commerce (Titre V) a établi le Système généralisé de préférences (SGP) américain. Il est en place depuis le 1er janvier 1976. Conformément au mécanisme de préférences commerciales unilatérales prévu au titre de la Partie IV du GATT, ce programme vise à favoriser l’intégration des pays en développement dans le système commercial multilatéral et à promouvoir le développement par le commerce. Il prévoit l’accès préférentiel, en franchise ou à des taux inférieurs au taux de la nation la plus favorisée (NPF), pour certains produits en provenance des pays en développement. Les produits éligibles au programme sont sélectionnés en fonction de leur importance sur le marché américain et sur les marchés internationaux.

Ce programme repose sur des critères de sélection qui ont évolué depuis 1976. Ils sont regroupés en deux types : les critères obligatoires et les critères discrétionnaires. Relativement plus souples au départ, les critères de sélection sont aujourd’hui plus nombreux et plus contraignants. Un premier resserrement est intervenu en 1980, après un premier examen du programme qui révélé que les bénéfices de celui-ci étaient concentrés sur un nombre limité de pays, de surcroît considérés comme des concurrents potentiels. En 1983, la Loi sur le redressement économique du Bassin des Caraïbes (Caribbean Basin Economic Recovery Act) a renforcé davantage les critères économiques, en y incorporant notamment des références aux droits économiques et aux conditions de travail. Lors de son renouvellement en 1984 (Generalized System of Preferences Renewal Act of 1984), la loi a incorporé ces dispositions, précisant au passage la définition des « droits internationalement reconnus ». Depuis, le SGP a été reconduit à sept reprises. Le dernier renouvellement date de décembre 2006 ; le nouveau programme est en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008.

Plusieurs propositions de réforme ont été formulées. La plus importante vise à exclure des bénéfices du programme les grands pays émergents, l’Inde, le Brésil et la Russie notamment. Le Bureau du représentant au commerce a identifié treize pays sur la base de trois critères : la valeur totale des importations (les importations SGP dépassant 100 millions de $), le classement par la Banque mondiale du pays dans la catégorie « revenu moyen supérieur », et la part du pays dans les exportations mondiales de marchandises (au-dessus de 0,25 % du commerce mondial). Il faut néanmoins noter que les milieux d’affaires américains sont plutôt favorables au statu quo, le programme leur permettant d’acheter des produits en franchise. Actuellement, le SPG s’applique à plus de 3400 produits en provenance de 133 pays. Mais avec les progrès réalisés dans la libéralisation des échanges, les PED se sont désintéressés du SPG. En 2005, à peine 1,6 % des importations entrant aux Etats-Unis le furent dans le cadre du SGP. Deux facteurs jouent dans la diminution de la part des importations provenant des pays bénéficiaires dans les importations américaines totales : les exclusions quasi-automatiques de certains produits ou de certains pays et le nombre grandissant d’ALEs signés avec des pays en développement.

La clause sociale – SPG

La loi de 1984 tient son importance de ce qu’elle a relancé le débat sur le lien commerce-travail. C’est à l’initiative de Don Pease (démocrate), soutenu les syndicats de métier affectés par le programme de préférences, que les droits du travailleur internationalement reconnus sont introduits dans les critères discrétionnaires servant à sélectionner les pays qui pourront bénéficier des préférences commerciales américaines. Aux termes de la nouvelle loi, le Président des États-Unis doit évaluer « si le pays [bénéficiaire] a fait ou va faire des démarches ou non pour offrir aux travailleurs de ce pays […] les droits du travailleur internationalement reconnus » (19 U.S.C. § 2462). Cette clause laisse à l’exécutif le soin de juger si le pays en question fait le nécessaire pour améliorer l’offre de droits sociaux et la formule laisse des latitudes aux autorités d’évaluer les situations au cas par cas.

La loi américaine permet également la rédaction d’une pétition de droits à l’encontre d’un pays jugé non respectueux des droits du travailleur internationalement reconnus. Toute partie intéressée (interested parties), qu’il s’agisse de syndicats, d’organisations humanitaires ou d’entreprises, peut déposer une pétition de droits pouvant aboutir à un rapport. Mais, contrairement aux mesures qui visent à sanctionner les pratiques commerciales abusives ou discriminatoires, le dumping par exemple, il n’existe pas d’organisme semblable à la Commission du commerce international. Le rapport est élaboré par le Bureau du Représentant américain au commerce (USTR), qui doit recevoir les plaintes, les entendre et enquêter, juger sur le fond et, s’il y a lieu, appliquer des sanctions. La formule des pétitions de droits est facile à mettre en place - la procédure est accessible à tous et les informations exigées (objet de la violation, pays concerné, produit concerné…) sont assez simples à fournir. La procédure est relativement rapide (un an) et peut aboutir à la limitation, à la suspension ou au retrait du traitement préférentiel.

L’USTR procède aussi, de manière régulière, à l’examen de l’évolution des lois du travail pour chacun des pays qui bénéficient du SPG. La loi oblige ces pays à produire des rapports, établit une procédure d’enquête très détaillée et, en cas de violation des normes du travail, autorise l’exécutif à suspendre ou à révoquer les privilèges commerciaux. Il n’y a pas d’automaticité dans l’application des sanctions. Le principal critère n’étant pas l’application réelle des droits du travailleur, mais les démarches qui ont été entreprises, sont en cours de l’être ou qui vont être entreprises par le gouvernement afin d’améliorer les droits et les conditions de travail des travailleurs. La clause sociale du SGP a été renouvelée depuis 1984 sans subir de modification.

Application – quelques données
– Selon Harvey [1], entre 1985 et 1995, il y eut 101 demandes d’enquête. De ce nombre, 31 furent rejetées sans examen, 2 ont été reportées, et 63 demandes portant sur 39 pays furent examinées. De ce nombre, 12 demandes, portant sur 10 pays débouchèrent sur la suspension des privilèges ou le retrait du statut de bénéficiaire ; 51 demandes ne débouchèrent pas, les pays concernés ayant pris des dispositions pour changer leur législation ; et 7 cas étaient encore en examen.
– DiCaprio [2] a procédé à une enquête semblable pour la période 1985-2004. Sur les 48 pays qui ont fait l’objet d’une pétition de droits, 38 comptes-rendus ont été rédigés, et 13 pays ont vu leurs privilèges suspendus ou révoqués. 17 autres pays ont été placés sous un mécanisme de contrôle permanent les obligeant à améliorer leurs lois sociales ou à les faire respecter.
– En 2005, sur les 12 dossiers de pétitions de droits déposés par les ONG et les syndicats américains, 10 ont été refusés, un est en cours d’examen, et un a débouché sur un refus [3].

Les débats autour du SPG

Tous les observateurs s’accordent à dire que l’incorporation des droits du travailleur aux critères d’éligibilité du SPG a eu trois effets importants : le premier, de sensibiliser l’opinion publique aux conditions de travail dans les pays en développement ; le second, de faire sortir les pays bénéficiaires de leur passivité en matière de droits du travail ; et le troisième, d’avoir un effet dissuasif en raison des sanctions possibles. Selon certains, la menace potentielle de suspension a permis l’amélioration des conditions de travail dans les pays bénéficiaires pointés du doigt.

Les zones d’ombre sont toutefois nombreuses. Les sanctions ont souvent été appliquées pour des motivations politiques plutôt que sociales (hostilité des États-Unis à l’égard des gouvernements en place - par exemple : Nicaragua (1987), Roumanie (1987), Chili (1987), Biélorussie (2000). Pour les plus critiques, la clause sociale ne vise qu’à protéger certaines industries. Certains y voient une forme « d’unilatéralisme agressif » face à des pays qui n’ont ni la possibilité ni les moyens de se défendre. À cette objection, les défenseurs de la clause offrent deux arguments. D’une part, ils rappellent que ce sont davantage les considérations d’ordre humanitaires (ONG, défense des droits humains) que les intérêts des grands syndicats ou des entreprises qui ont marqué le débat. D’autre part, ils soutiennent que, dans l’examen des cas, les autorités américaines ont toujours laissé beaucoup de marge de manœuvre aux gouvernements ciblés, voire qu’elles ont fait preuve de la plus grande complaisance, surtout lorsque des intérêts commerciaux ou géopolitiques sont en jeu. En réalité, très peu de pays se sont vus suspendre ou révoquer leur statut de « pays en développement bénéficiaire », et, d’une façon générale, les droits au travail n’ont jamais pesé très lourd dans la décision.

De leur côté, les ONG relèvent que l’instance d’arbitrage en cas de violation des droits du travailleur est inopérante. Effectivement, le bureau du Représentant américain au commerce n’est pas l’institution la plus à même de juger des cas de violation des droits sociaux ou des droits humains. À ce titre, les défenseurs des droits humains avancent que le choix de cette administration constitue un élément défavorable.

Malgré ses limites, le SGP a le mérite d’être la première tentative majeure de la part des États-Unis de lier droit du travail et commerce.