La voie bilatérale et régionale

Dans le domaine du commerce comme dans beaucoup d’autres domaines, les Etats-Unis ont toujours privilégié la voie multilatérale pour faire avancer leur agenda, et le système commercial multilatéral, particulièrement depuis les négociations de l’Uruguay et la création de l’OMC, a toujours été préféré à d’autres forums de coopération. La voie bilatérale n’a jamais été écartée pour autant, surtout s’il s’agit d’atteindre certains objectifs précis et certaines concessions particulières de la part de leurs partenaires.

À partir des années 1980 cependant, la voie bilatérale est plus systématiquement explorée comme stratégie secondaire, autant pour faire pression sur les négociations commerciales multilatérales et contourner les problèmes rencontrés à ce niveau, que pour avancer un nouvel agenda commercial. Des questions nouvelles comme la protection des droits de propriété intellectuelle ou de l’investissement, les services ou encore les hautes technologies font ainsi leur entrée dans le champ des négociations. Un premier grand tournant est pris avec la signature, en 1988, d’un accord de libre-échange avec le Canada et suivi d’un second, avec la signature, en décembre 1992, d’un nouvel accord de libre-échange, à trois cette fois, le Mexique s’adjoignant au Canada et aux Etats-Unis pour signer l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Ces deux accords ont créé un important précédent et largement contribué à l’issue du cycle d’Uruguay.

Depuis lors, les Etats-Unis ont multiplié les initiatives bilatérales et régionales, non sans changer de stratégie pour privilégier l’approche du « moyeu et des rayons » (hubb and spokes) et mettre les accords de libre-échange en concurrence les uns avec les autres.

Les Etats-Unis ont suivi dans le domaine du travail la même approche que dans le domaine commercial. Après avoir tenté, en vain, d’introduire à plusieurs reprises les questions du travail dans l’agenda des négociations commerciales du GATT, les Etats-Unis ont commencé à inclure les normes du travail dans les critères d’éligibilité des systèmes de préférences commerciales à partir des années 1980. Deux grands objectifs étaient recherchés : s’assurer, d’une part, que les pays n’utilisent pas les lois du travail pour créer, dans les zones franches en particulier, un avantage concurrentiel artificiel à l’exportation ou y attirer les investissements étrangers et promouvoir, d’autre part, un développement par le commerce qui soit porteur de progrès économique et social tant pour les pays qui y participent que pour les travailleurs en général. Toutes les grandes initiatives régionales à caractère préférentiel incorporent les normes du travail dans les critères d’éligibilité, y compris, depuis la Loi sur le commerce de 2002, dans les critères obligatoires.

Si, par leur caractère innovateur, ces initiatives possèdent une valeur symbolique non-négligeable, leur portée demeure néanmoins limitée en raison des objectifs recherchés et de leur faible importance dans le commerce des États-Unis. En particulier, il a souvent été objecté que les critères à respecter allaient à l’encontre des objectifs des programmes préférentiels, que leur application soulevait des controverses inutiles, que les intérêts géopolitiques ou commerciaux passaient généralement avant l’amélioration des conditions de travail et que la coopération était préférable aux sanctions commerciales. Ce n’est d’ailleurs que très exceptionnellement et de façon très temporaire qu’un pays s’est vu suspendre ses privilèges pour de raisons de non-respect de ses engagements en matière de travail. Avec les accords de libre-échange, le problème se présente différemment.

L’ALENA est le premier accord signé par les Etats-Unis avec un pays en développement, en l’occurrence le Mexique. Cet accord va marquer un tournant dans leurs relations Nord-Sud, mais aussi dans le débat sur les clauses sociales. Malgré ses faiblesses, l’ALENA, avec son accord parallèle de coopération dans le domaine du travail (ANACT) va jouer un rôle précurseur dans le domaine du travail, comme dans celui de l’environnement d’ailleurs. L’Accord de libre-échange avec la Jordanie, signé en 2000, viendra corriger deux de ses grandes faiblesses : les normes du travail sont incorporées au texte de l’accord d’une part et les parties contractantes sont tenues de respecter les dispositions de l’accord au même titre que les autres dispositions. Une lettre d’entente entre les deux pays viendra cependant remplacer les sanctions commerciales par des pénalités financières. Depuis la loi commerciale de 2002, les Etats-Unis ont signé plusieurs accords de libre-échange avec des pays en développement. Tous incorporent les mêmes obligations de respect des normes du travail. Les Etats-Unis ont toutefois abandonné toute velléité de nuire au commerce et l’unilatéralisme que certains ont qualifié d’agressif a fait place à la coopération bilatérale, au développement des capacités et à l’implication plus large de la société civile.